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白彦锋(系中央财经大学财税学院教授)
“十四五”时期，我国在多重挑战中实现了财政经济高质量发展，综合国力跃升与税收法治建设取得突破性进展。面向“十五五”，如何构建与新发展格局相适应的现代财税体制？需以改革开放经验为基石，着力扭转税收收入占比过低的状况，重构“宽税基、低税率、严征管”的现代税制体系，尤其要通过消费税改革激活地方财政活力——将征税环节后移并下划地方，协同推进城市维护建设税等附加税整合，形成支撑地方财政的“三驾马车”。
“十四五”财政经济发展
状况的简要回顾
(一)“十四五”期间我国综合国力和居民生活水平稳步提升添盈聚富，积极财政政策作用显著。
“十四五”期间，我国社会经济发展经历了公共卫生、贸易摩擦等多项内外部冲击和挑战，持续稳固向好。与2021年相比，2024年我国经济总量(GDP)和人均GDP增幅均在15%左右，综合国力不断增强、人民生活水平稳步提升；2024年人均GDP达到1.35万美元，已经接近2023年世界银行测算的1.4万美元的世界高收入水平国家的门槛；在产业结构方面，第三产业的增加值占比稳中有升，达到56.7%左右。
在财政收支方面，与2021年相比，我国财政支出跃上28万亿元大关，财政支出增幅在15.85%左右，增幅几乎达到同期财政收入的两倍，税收收入绝对值保持相对稳定、占GDP的比重下降大约2个百分点，减税降费惠企利民，积极的财政政策对稳增长、促发展的支撑保障作用不断增强。
同时，“十四五”期间，我国增值税、印花税、契税、城市维护建设税等税种陆续完成立法进程，税收法定主义建设迈出实质性步伐，国家财政的现代化治理能力和治理水平迈上新台阶。
(二)物价和地方土地市场的运行为“十五五”期间我国财政经济进一步高质量发展提供了足够的空间。
物价是关系财政经济可持续发展的重要变量，直接关系人们的理性预期。2021年至2024年，我国全年CPI涨幅分别为0.9%、2%、0.2%、0.2%。综合看，物价总体平稳。考虑到外部冲击和我国加大内循环的需要添盈聚富，2025年《政府工作报告》将居民消费价格涨幅目标由之前年度的3%下调为2%。这为我国在“十五五”期间将积极财政政策的着力点更多从供给侧转向需求侧、从减税降费转向提高财政赤字率和规范税收优惠都提供了充足的政策空间。
从地方土地出让金收入的走势来看，尽管2021年至2024年出现了持续负增长，但是降幅逐年收窄。“十五五”期间有望触底反弹、重拾升势，进入规模与质量双提升的良性发展轨道，加快形成房地产开发的新模式，更好满足人民群众对“好房子”的期待和需求，同时更好发挥对地方财政和国家财政的支撑巩固作用。
总体上看，“十四五”时期我国财政经济的发展经受了困难和挑战，发展的韧性进一步增强，高质量发展的基础进一步巩固、成色不断提升，这些都成为我国“十五五”期间进一步推进财政体制高质量发展的有利条件。
“十五五”期间深化我国
财税体制改革的三点思考
第一，按照党的二十大报告的要求，牢固树立系统观念，全面梳理总结改革开放以来特别是党的十八大以来的财政改革经验，服务好“十五五”规划的编制和实施工作，提高财政改革的战略性、前瞻性和科学性，给予微观经济主体对重大财税改革的充分预期，促进财政改革与市场之间的充分沟通，防止财税政策“现用现拿”。
例如，2003年党的十六届三中全会曾经提出，要实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。尽管2011年我国在沪渝两地开展了房产税改革试点，但是由于种种原因，这项改革并未在全国推广开来。类似这种从战略上“培育”新税种的设计应该从长计议，纳入我国财税改革的中长期规划当中来。具体来看，在经济全球化背景下，资本、人员的国际流动日益频繁、竞争日趋白热化，有必要借鉴英欧等发达国家吸引高新技术人才的经验，疏堵结合、未雨绸缪，完善我国个人所得税对退籍等方面必要的税收调节。
第二，要稳步提高税收占GDP、财政收入、地方财政收入的比重，更好发挥税收作为规范性、法治性财政收入筹集主渠道的治理效能。与2021年相比，2024年我国税收占GDP的比重不足13%、下降了大约2个百分点，与世界主要经济体相比处于较低水平，客观上制约了我国财政治理效能的充分发挥。税收收入比重过低，在一定程度上会导致物价水平下降、地方债膨胀、地方财政对中央转移支付依赖性增加等一系列问题。为此，“十五五”期间需要扭转税收收入占比过低的状况，促进财政经济良性螺旋上升发展。
一方面要按照“宽税基、低税率、严征管、少优惠”现代最优税制的构建原则，规范税收优惠，加强对“内卷式”竞争的综合治理，对内让市场在资源配置当中更好发挥决定性作用，对外减少贸易摩擦、更好维护我国财政权益。另一方面，要加快构建与新业态相适应的税制。党的二十届三中全会提出，要推进消费税征税环节后移并稳步下划地方。作为间接税，相对所得税等直接税，消费税征管相对简便，在财政收入筹集当中具有弹性较强的相对优势。做实消费税并部分下划地方，有助于与把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税等改革协同，补足营改增之后地方主体税种缺失的空白。具体来看，一是在经济服务化方面，要适应我国近年来服务经济蓬勃发展的经济结构升级趋势，与营改增改革之后作为货物服务税的增值税协调配合，将更多与现有消费税税目相关的服务增加值纳入消费税的征管范围。二是在绿色化方面，近年来我国新能源汽车发展异军突起、方兴未艾。2025年一季度，新能源汽车产销量增幅都在50%左右，在国内乘用车销量当中的占比达到49%，处于行业爆发期。新能源汽车的快速普及，直接冲减了占消费税收入三分之一左右的成品油消费税收入。同时，很多新能源汽车在车辆购置税购置环节乃至车船税等保有环节都享有不同程度的税收优惠。“十五五”期间，要按照油电同权的公平税制原则，逐步对新能源汽车的税收优惠制定日落条款和退出机制，使新能源汽车的发展逐步反哺财政、特别是地方财政。同时，对新能源汽车等考虑按照道路行驶里程逐步征收里程消费税，防止其成为道路使用的免费搭车者，实现道路使用成本在不同用能主体之间的公平分配。同时，对风光等绿色可再生资源逐步征收资源税。三是适应我国老龄化背景下人民对健康生活的日益关注，参考国际经验，研究开征糖饮料消费税，从而实现“上医治未病”对糖饮料寓禁于征、收获对医疗支出增收与减支的双重红利。这样一来，将对绿色等新业态开征的里程消费税、糖税等增量改革划归地方先行先试，与风光资源税、地方附加税等一道共同搭建起支撑地方税制的“三驾马车”，充分释放政府间财政关系的财税体制创新和治理活力。
第三，进一步提高财税政策与货币政策、产业政策等相关政策之间的协调配合水平。从“十四五”期间我国新能源汽车等行业的蓬勃兴起经验来看，真金白银的财税政策支持非常重要，但是限行、限购等政策方面的针对性放松以及“双积分”等政策的贡献和激励作用同样不容小觑。这就要求在“十五五”期间，在育儿补贴等生育激励政策方面，要更多借鉴行为财政学的原理，将现金补贴与托育服务等多种补贴方式更好有机融合，从而不断提高新时代财政科学管理效能。
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